ΕιρΑμαρουσίου
322/2019
Αντισυνταγματικότητα
κατάργησης επιδομάτων εορτών και άδειας
Υπαλλήλων Δημοσίου
(ΑΠΟΣΠΑΣΜΑ)
Η
αρχή του κοινωνικού κράτους δικαίου,
λειτουργεί συμπληρωματικά ως προς τα
ρητά κατοχυρωμένα κοινωνικά δικαιώματα,
συνιστώντας ένα γενικό δικαίωμα για
κοινωνική αλληλεγγύη κατ' αναλογία με
την λειτουργία την οποία επιτελεί το
άρθρο 5 παρ.1 ως προς τα ατομικά δικαιώματα.
Η εν λόγω αρχή και τα κοινωνικά δικαιώματα
συνιστούν δεσμευτικούς κανόνες για την
κρατική εξουσία, ιδιαίτερα τη νομοθετική,
προς την κατεύθυνση κατοχύρωσης της
πληρέστερης δυνατής κοινωνικής
προστασίας. Τα κοινωνικά δικαιώματα
θεωρούνται μάλιστα ως «απαράγραπτα»,
ως δεσμεύοντα δηλαδή την άσκηση όλων
των συντεταγμένων εξουσιών, τόσο του
αναθεωρητικού, όσο και του κοινού
νομοθέτη. Εξάλλου, τα κοινωνικά δικαιώματα
είναι θεμελιώδη, εξίσου με τα ατομικά
και τα πολιτικά και παράγουν κατά την
επικρατούσα στην θεωρία άποψη ένα
«σχετικό κοινωνικό κεκτημένο», η αξία
και η προστατευτική λειτουργία του
οποίου πρέπει να αναδεικνύονται ακόμη
περισσότερο σε συνθήκες οικονομικής
κρίσης, όταν οι πολίτες βάλλονται
περισσότερο. Περαιτέρω στο άρθρο 106 του
Συντάγματος ορίζεται ότι «για την
εδραίωση της κοινωνικής ειρήνης και
την προστασία του γενικού συμφέροντος
το Κράτος προγραμματίζει και συντονίζει
την οικονομική δραστηριότητα στην χώρα,
επιδιώκοντας να εξασφαλίσει την
οικονομική ανάπτυξη όλων των τομέων,
της εθνικής οικονομίας». Από την εν λόγω
διάταξη απορρέει η συνταγματική επιταγή
για {ισόρροπη οικονομική ανάπτυξη με
διασφάλιση των συνθηκών κοινωνικής
ειρήνης, η οποία δεσμεύει όλα τα κρατικά
όργανα και πρωτίστως τον νομοθέτη,
περιορίζοντας το εύρος των επιτρεπτών
επιλογών του. Η παραπάνω συνταγματική
επιταγή θέτει δυο όρια στον νομοθέτη.
Πρώτον δεν είναι επιτρεπτή η θέσπιση
νομοθετικών μέτρων τα οποία, ανεξαρτήτως
του επιδιωκόμενου μ' αυτά σκοπού δημοσίου
συμφέροντος, συνεπάγονται σοβαρή
διατάραξη της κοινωνικής ειρήνης, δηλαδή
καταλήγουν σε αποτέλεσμα ευθέως αντίθετο
προς το σκοπό της συνταγματικής διάταξης.
Ως σοβαρή διατάραξη της κοινωνικής
ειρήνης πρέπει να νοηθεί εξίσου η
δραματική επιδείνωση των συνθηκών
κοινωνικής διαβίωσης (όπως αύξηση του
αριθμού των ανέργων, των αστέγων, όσων
διαβιούν κάτω από το όριο της φτώχιας),
όσο και η διατάραξη της δημόσιας τάξης
ασφάλειας (όπως βίαιες ενέργειες
διαμαρτυρίας, αύξηση εγκληματικότητας
κλπ) που απορρέει από την επιδείνωση
των κοινωνικών συνθηκών. Δεύτερον δεν
είναι επιτρεπτή η θέσπιση νομοθετικών
μέτρων τα οποία συνεπάγονται δραματική
συρρίκνωση της εθνικής οικονομίας και
του διαθέσιμου εισοδήματος επιχειρήσεων
και νοικοκυριών, προκειμένου να
εξυπηρετηθεί μονομερώς ορισμένος έστω
και δημοσίου συμφέροντος οικονομικός
σκοπός. Ιδίως δεν είναι επιτρεπτή η
θέσπιση μέτρων που επιδιώκουν τη διάσωση
των δημοσίων οικονομικών επί θυσία της
ιδιωτικής αυτονομίας. Αντιθέτως, όπως
συνάγεται από τη συνταγματική διάταξη,
το γενικό συμφέρον δεν ταυτίζεται με
το αμιγώς δημοσιονομικό ούτε μόνο με
το συμφέρον της δημόσιας οικονομίας
αλλά απαιτεί να διασφαλίζεται η ισόρροπη
ανάπτυξη τόσο της δημόσιας όσο και της
ιδιωτικής οικονομίας. Περαιτέρω στο
άρθρο 4 παρ. 5 του Σ. ορίζεται ότι: «Οι
Έλληνες πολίτες συνεισφέρουν χωρίς
διακρίσεις στα δημόσια βάρη, ανάλογα
με τις δυνάμεις τους». Στο άρθρο 25 παρ.
1 ορίζεται ότι: «Τα δικαιώματα του
ανθρώπου ως ατόμου και ως μέλους του
κοινωνικού συνόλου και η αρχή του
κοινωνικού κράτους δικαίου τελούν υπό
την εγγύηση του Κράτους. Όλα τα κρατικά
όργανα υποχρεούνται να διασφαλίζουν
την ανεμπόδιστη αποτελεσματική άσκηση
τους. Τα δικαιώματα αυτά ισχύουν και
στις σχέσεις μεταξύ ιδιωτών στις οποίες
προσιδιάζουν. Οι κάθε είδους περιορισμοί
που μπορούν κατά το Σύνταγμα να επιβληθούν
στα δικαιώματα αυτά πρέπει να προβλέπονται
είτε απευθείας από το Σύνταγμα είτε από
το νόμο, εφόσον υπάρχει επιφύλαξη υπέρ
αυτού και να σέβονται την αρχή της
αναλογικότητας» και στην παρ. 4 του ίδιου
άρθρου «Το κράτος δικαίου δικαιούται
να αξιώνει από όλους τους πολίτες την
εκπλήρωση του χρέους της κοινωνικής
και εθνικής αλληλεγγύης».
Από
το συνδυασμό των ως άνω διατάξεων
συνάγεται ότι ο νομοθέτης δύναται κατ'
αρχήν να επιβάλλει στους πολίτες προς
εκπλήρωση του χρέους της κοινωνικής
και εθνικής αλληλεγγύης επιβαρύνσεις
για την αντιμετώπιση ορισμένης επείγουσας
ανάγκης ή κατάστασης κρίσης, υπό την
προϋπόθεση ωστόσο ότι έχουν περιορισμένη
διάρκεια, ότι είναι πρόσφορες και
αναγκαίες για την επίτευξη του
επιδιωκόμενου σκοπού δημοσίου συμφέροντος
και όχι δυσανάλογες σε σχέση προς αυτόν,
ότι είναι επαρκώς αιτιολογημένες και
ότι κατανέμονται ισότιμα μεταξύ όλων
των πολιτών των απασχολουμένων τόσο
στο δημόσιο, όσο και στον ιδιωτικό τομέα,
καθώς και των ασκούντων ελευθέριο
επάγγελμα, ανάλογα με τις δυνάμεις του
καθενός. Επομένως δεν είναι επιτρεπτό
η επιβάρυνση από τα μέτρα που λαμβάνονται
προς αντιμετώπιση της δυσμενούς και
παρατεταμένης οικονομικής συγκυρίας
να κατανέμεται πάντοτε σε συγκεκριμένες
κατηγορίες πολιτών, οι οποίοι, κατά
κανόνα, είναι συνεπείς προς τις υποχρεώσεις
τους, και να ευνοούνται άλλες κατηγορίες
από την ασυνέπεια των οποίων - κυρίως
στο πεδίο της εκπλήρωσης των φορολογικών
τους υποχρεώσεων - προκαλείται σε μεγάλο
ποσοστό η δυσμενής αυτή συγκυρία
(ΟλΣτΕ1286/2012), ούτε, κατά μείζονα λόγο, η
επισώρευση νέων επιβαρύνσεων σε βάρος
των ίδιων κατηγοριών πολιτών (λ.χ.
διαδοχικές μειώσεις αποδοχών και
συντάξεων), εάν τα προηγούμενα αποδείχθηκαν
απρόσφορα κι εφόσον με τα νέα μέτρα οι
ίδιες κατηγορίες πολιτών υφίστανται
υπέρμετρη απώλεια του προηγουμένως
διαθέσιμου εισοδήματος τους. Τούτο
μάλιστα ιδίως όταν οι εν λόγω μειώσεις
επέρχονται αιφνιδιαστικά και κλονίζουν
ριζικά την οικονομική κατάσταση των
ατόμων ή ανατρέπουν καταστάσεις στις
οποίες αυτά είχαν καλόπιστα αποβλέψει
(βλ.σχετ. μελέτη Κώστα Χ.Χρυσογόνου-
Ακρίτα Καϊδατζή, Οριοθέτηση εισαγωγικών
σκέψεων για την αντισυνταγματικότητα
του ν.4093/2012 για το Μεσοπρόθεσμο και τα
μέτρα εφαρμογής του, ΝοΒ 2012 τ.60 σελ 1682
επ.).
Περαιτέρω
κατά το άρθρο 1 του Πρώτου Προσθέτου
Πρωτοκόλλου της Ευρωπαϊκής Συμβάσεως
για την προστασία των δικαιωμάτων του
ανθρώπου και των θεμελιωδών ελευθεριών
(Ε.Σ.Δ.Α.), το οποίο κυρώθηκε μαζί με τη
Σύμβαση, με το άρθρο πρώτο του ν.δ. 53/1974
(Α' 256), ορίζεται ότι «Παν φυσικόν\
ή
νομικόν πρόσωπον δικαιούται σεβασμού
της περιουσίας του. Ουδείς δύναται να
στερηθή της ιδιοκτησίας αυτού ειμή δια
λόγους δημοσίας ωφελείας και υπό τους
προβλεπόμενους υπό του νόμου και των
γενικών αρχών του διεθνούς δικαίου
όρους. Αι προαναφερόμεναι διατάξεις
δεν θίγουσι το δικαίωμα παντός Κράτους
όπως θέση εν ισχύ νόμους ους ήθελε κρίνει
αναγκαίον προς ρύθμισιν της χρήσεως
αγαθών συμφώνως προς το δημόσιον συμφέρον
ή προς εξασφάλισιν της καταβολής φόρων
ή άλλων εισφορών ή προστίμων». Το εν
λόγω Πρωτόκολλο κυρώθηκε μαζί με την
Σύμβαση, με το άρθρο πρώτο του ν.δ 53/1974
και έχει ως εκ τούτου υπερνομοθετική
ισχύ κατ' άρθρο 28 παρ.1 εδ. α του Συντάγματος.
Με τις διατάξεις αυτές κατοχυρώνεται
ο σεβασμός της περιουσίας του προσώπου,
το οποίο μπορεί να τη στερηθεί μόνον
για λόγους δημοσίας ωφελείας. Στην
έννοια της περιουσίας, η οποία έχει
αυτόνομο περιεχόμενο, ανεξάρτητο-από
την τυπική κατάταξη των επιμέρους
περιουσιακών δικαιωμάτων στο εσωτερικό
δίκαιο, περιλαμβάνονται όχι μόνον τα
εμπράγματα δικαιώματα, αλλά και όλα τα
δικαιώματα «περιουσιακής φύσεως», καθώς
και τα κεκτημένα «οικονομικά συμφέροντα».
Καλύπτονται, κατ· αυτόν τον τρόπο, και
τα ενοχικής φύσεως περιουσιακά δικαιώματα
και, ειδικότερα, απαιτήσεις που απορρέουν
από έννομες σχέσεις του δημοσίου ή
ιδιωτικού δικαίου, είτε αναγνωρισμένες
με δικαστική ή διαιτητική απόφαση, είτε
απλώς γεννημένες κατά το εθνικό δίκαιο,
εφόσον υπάρχει νόμιμη προσδοκία, με
βάση το ισχύον, έως την προσφυγή στο
δικαστήριο, δίκαιο, ότι μπορούν να
ικανοποιηθούν δικαστικώς, εφόσον,
δηλαδή, υφίσταται σχετικώς μια επαρκής
νομική βάση στο εσωτερικό δίκαιο του
συμβαλλομένου κράτους, προϋπόθεση που
συντρέχει, ιδίως, όταν η απαίτηση
θεμελιώνεται σε νομοθετική ή κανονιστική
διάταξη ή σε παγιωμένη νομολογία των
δικαιοδοτικών οργάνων του συμβαλλομένου
κράτους. Εν όψει των ανωτέρω περιουσία,
κατά την έννοια του άρθρου 1 του Πρώτου
Προσθέτου Πρωτοκόλλου, αποτελεί και η
αξίωση για καταβολή προβλεπομένων από
τη νομοθεσία του συμβαλλομένου κράτους
αποδοχών, εφ' όσον συντρέχουν οι
προβλεπόμενες για την καταβολή τους
προϋποθέσεις...με συνέπεια να μην
αποκλείεται, κατ' αρχήν, διαφοροποίηση
του ύψους του μισθού ή συνταξιοδοτικής
παροχής αναλόγως με τις επικρατούσες
εκάστοτε συνθήκες. Εξ άλλου, για να είναι
σύμφωνη με τις διατάξεις του άρθρου 1
του Πρώτου Προσθέτου Πρωτοκόλλου
επέμβαση σε περιουσιακής φύσεως αγαθό,
υπό την ανωτέρω έννοια, πρέπει να
προβλέπεται από νομοθετικές ή άλλου
είδους κανονιστικές διατάξεις, καθώς
και να δικαιολογείται από λόγους γενικού
συμφέροντος, στους οποίους περιλαμβάνονται,
κατ' αρχήν, και λόγοι συναπτόμενοι προς
την αντιμετώπιση ενός ιδιαιτέρως
σοβαρού, κατά την εκτίμηση του εθνικού
νομοθέτη, δημοσιονομικού προβλήματος
ή προς την εξασφάλιση της βιωσιμότητας
κοινωνικοασφαλιστικών οργανισμών. Η
εκτίμηση δε του νομοθέτη ως προς την
ύπαρξη λόγου δημοσίου συμφέροντος
επιβάλλοντος τον περιορισμό περιουσιακού
δικαιώματος και ως προς την επιλογή της
ακολουθητέας πολιτικής για την εξυπηρέτηση
του δημοσίου αυτού συμφέροντος υπόκειται
σε οριακό δικαστικό έλεγχο .... Περαιτέρω,
η επέμβαση στην περιουσία πρέπει να
είναι πρόσφορη και αναγκαία για την
επίτευξη του επιδιωκομένου από τον
νομοθέτη σκοπού γενικού συμφέροντος
και να μην είναι δυσανάλογη σε σχέση
προς αυτόν…. Περαιτέρω στο άρθρο 2 παρ.
1 του Συντάγματος ορίζεται ότι: Ο σεβασμός
και η προστασία της αξίας του ανθρώπου
αποτελούν την πρωταρχική υποχρέωση της
Πολιτείας». Από τη διάταξη αυτή με την
οποία καθιερώνεται η αρχή του σεβασμού
της ανθρώπινης αξιοπρέπειας, απορρέει
το δικαίωμα αξιοπρεπούς διαβίωσης η
τουλάχιστον ενός ελάχιστου εισοδήματος,
το οποίο έχει ως φορέα τον καθένα,
ενεργοποιείται ως κανόνας προστασίας
για κάθε άτομο που πλησιάζει τα όρια
της εξαθλίωσης και αποτελεί ακραίο όριο
των νομοθετικών επιλογών. Το δικαίωμα
αξιοπρεπούς διαβίωσης η ενός ελάχιστου
εισοδήματος, ως ειδική έκφανση της
υποχρέωσης σεβασμού της αξίας του
ανθρώπου αναγνωρίζεται πρόσφατα και
από τη νομολογία των ελληνικών δικαστηρίων
(Ολ ΣτΕ 668/2012 σκ.35) αλλά και του ΕΔΔΑ σε
σχέση με τα περιουσιακά δικαιώματα που
προστατεύει κατά το άρθρο 1 του Πρώτου
Πρόσθετου Πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ. …. Τέλος
σύμφωνα με το άρθρο 22 παρ. 1 «Η εργασία
αποτελεί δικαίωμα και προστατεύεται
από το Κράτος». Σύμφωνα με την παρ. 2 «Με
νόμο καθορίζονται οι γενικοί όροι
εργασίας που συμπληρώνονται από τις
συλλογικές συμβάσεις εργασίας συναπτόμενες
με ελεύθερες διαπραγματεύσεις και, αν
αυτές αποτύχουν με τους κανόνες που
θέτει η διαιτησία». Εξάλλου με το άρθρο
4 παρ. 1 του μέρους II του Ευρωπαϊκού
Κοινωνικού Χάρτη που κυρώθηκε με τον ν
1426/1984 και σύμφωνα με το άρθρο 28 παρ.1 Σ
υπερισχύει κάθε αντίθετης διάταξης
νόμου, αναγνωρίζεται «το δικαίωμα των
εργαζομένων για αμοιβή αρκετή να
εξασφαλίζει σε αυτούς και τις οικογένειες
τους ένα αξιοπρεπές επίπεδο διαβίωσης».
Εν όψει των ανωτέρω, η επιβολή μέτρων
προς αντιμετώπιση δυσμενούς και
παρατεταμένης οικονομικής συγκυρίας
δεν δικαιολογεί εν λευκώ και εκ προοιμίου
οποιοδήποτε μέτρο με οποιοδήποτε κόστος.
Η επιλογή των συγκεκριμένων μέτρων δεν
ανήκει στην ανέλεγκτη διαπλαστική
εξουσία του νομοθέτη ο οποίος ελέγχεται
ως προς την τήρηση της συνταγματικής
επιταγής για ισόρροπη οικονομική
ανάπτυξη με διασφάλιση κοινωνικής
ειρήνης και δεσμεύεται, από τα όρια που
θέτουν οι ως άνω απορρέουσες από τις
συνταγματικές και τις υπερκείμενες
νομοθετικά διεθνείς συμβάσεις διατάξεις
αρχές την υπέρβαση των οποίων με κριτήρια
την ένταση, την διάρκεια και τη σώρευση
των μέτρων, τη δίκαιη κατανομή τους
μεταξύ των πολιτών καθώς και την
αιτιολόγηση και τεκμηρίωση της
αναγκαιότητας και της αποτελεσματικότητας
τους, ελέγχουν τα δικαστήρια κατ' άρθρο
93 παρ.4 Σ. …
πηγη: ΙΣΟΚΡΑΤΗΣ
